【背景】
在工傷保險已經常態化的今天，工作中發生意外，能否被認定為工傷，對勞動者來說至關重要。作為行使工傷認定權的行政機關在遇到疑難復雜、法律規定模糊的案件時，更是慎之又慎。為確保認定的準確性，四川省成都市武侯區人力資源與社會保障局加強與武侯區人民法院的溝通聯系，對相關法律、司法解釋及案件難點的理解進行座談交流。然而，司法實踐中仍然有一些勞動者或者用人單位對工傷認定決定書不服而起訴到人民法院進行行政訴訟。為了進一步規范工傷認定具體行政行為，同時也為了對行政機關在實際工作中遇到的困難進行回應，從而減少或避免此類行政訴訟案件的發生，減輕當事人的訴累，武侯區法院梳理了近年來受理的工傷認定行政案件的特點后，向武侯區人力資源與社會保障局提出司法建議。
【建議】
成都市武侯區人民法院司法建議書
〔2015〕武侯建字第1號
成都市武侯區人力資源與社會保障局：
隨著社會經濟的發展，企業用工量的增加，發生工傷事故的勞動風險越來越大。為了正確審理工傷認定行政案件，保障勞動者和用工單位的合法權益，促進勞動保障行政機關依法行政，現針對我院近年來審理工傷認定案件中發現的行政機關在工傷認定時存在的問題梳理如下：
1.認定標準不統一。工傷案件逐年增多，且日趨多樣化和復雜化，由于現行法律對工傷認定的標準規定比較抽象，而傷亡事故發生的情形千差萬別，造成在進行工傷認定時有些案件把握標準、尺度不統一。
2.文書制作不規范。在制作相關工傷認定結論書時表述過于簡單，缺乏說理性，以致當事人對工傷認定結論存在疑惑和不理解，進而導致訴訟的發生，增加了當事人的訟累。
3.辦案流程不嚴格。隨著用人單位陸續參加工傷保險和工傷保險待遇大幅提高，而工傷案件又不斷增多，出現了一些案件事實不清楚、材料不完整、程序不規范等情況，致使作出的工傷認定在公正性上引發當事人認同度不高。
針對以上出現的問題，建議如下：
1.對于認定標準上，嚴格把握工傷認定條例和司法解釋的規定，對于工傷認定應進行分類，對于一類案件應采取一個認定標準。在勞動關系不明確的情況下，可以建議當事人先經過勞動仲裁或訴訟確定勞動關系后，再根據實際情況作出工傷認定決定，避免工傷認定勞動關系和仲裁、訴訟不一致的情況出現。
2.對申請認定工傷的案件，申請、受理、限期舉證、調查取證等多個環節，嚴格依照法定程序進行。嚴把工傷入口關，嚴格認定程序，對事實爭議大、疑難案件，深入現場調查，把準認定事實;對相對人、證人進行調查詢問時應盡量細致，筆錄詢問內容應更加完善。根據深入調查的結果，完善文書對事實認定的詳盡描述，對法律適用的辨法析理，使文書層次更加清晰，邏輯更為嚴密。
3.在受理、調查、送達文書等必要環節制作文書模板，以提高辦案效率，規范行政行為。在受理階段，嚴格審核申報材料，對于材料不完整的一次性書面告知需要補齊的全部材料;在調查上，應向對方送達舉證通知，明確責任后果;在送達行政文書方面，可參照法院送達文書的方式，限制隨意性的送達方式，避免出現舉證不能。
以上建議請研究處理，并將反饋意見及時函告我院。
二○一五年一月六日
【效果】
該司法建議發出后，成都市武侯區人社局高度重視司法建議書中梳理的近年來工傷認定案件中存在的問題，經專題研究，于2015年1月19日作出反饋，其函復如下：
1.建立案例分析機制，促進工傷認定標準統一。通過歸納整理典型案例，對其中具有典型性、代表性的工傷認定案件的適用法律、調查取證、自由裁量、復議訴訟等情況綜合分析，并編輯歸納整理典型案例的相關材料，形成同類案件的基本共識。
2.堅持定期學習制度，確保掌握最新政策法規。不斷加強對工傷認定最新的法律法規及司法解釋的學習，定期到區法院進行交流座談，提高我局工傷認定工作人員的理論水平，促進政策法規與實際業務的高度融合。
3.健全集體研究制度，重點研判疑難復雜案件。對于受理的死亡、重傷和復雜疑難工傷認定案件，實行集體研究制度，并就法律適用問題廣泛征求區法院、市人社局工傷處和我局法律顧問等單位部門的意見建議，最終形成書面集體研究決定，由分管局領導簽審后，歸入工傷認定業務檔案。
4.創新矩陣式辦案模式，進一步提高辦案效率。創新設立矩陣式辦案工作小組，將我局工傷認定科全體工作人員分為三個既獨立又協同的辦案小組，發揮互補性、機動性優勢，進一步提高辦案效率。
5.完善配套管理章程，促進辦案環節更加規范。制定《工傷認定辦理指南》、《工傷認定窗口工作流程圖》、《工傷認定科窗口工作人員職責及工作規范》、《工傷認定內部工作規程》等內部工作文件，著重從辦案流程、內部分工、操作細則、調查核實、文書制作等方面進行全方位、全環節的規范。
綜上，該司法建議的發出，既加強了法院與行政機關的溝通，增強了相互間的信任，又為促進行政機關依法行政，共同為推進武侯區“依法治區”工作添動力、增合力，取得了良好效果。
(作者單位：四川省成都市武侯區人民法院)
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