河南推行民告官案異地管轄改革 原告勝訴率提高

今年4月份時(shí)，河南問鼎律師事務(wù)所律師宋漢松有些苦惱，他代理了一起涉及土地合同糾紛的行政案件，被告是鄧州市政府，他擔(dān)心案件會(huì)受到行政干預(yù)。

不過，苦惱很快解決。

在向河南省高院申請(qǐng)案件異地管轄后，河南省高院批復(fù)，由信陽(yáng)市中院異地管轄。從遞交申請(qǐng)到批復(fù)通知，只用了10天時(shí)間。

去年5月起，河南在全省法院推行行政案件異地管轄改革。推行至今一年間，全省的一審行政案件的原告勝訴率提高近兩成。

在中國(guó)政法大學(xué)終身教授應(yīng)松年看來，以前被老百姓稱為“民告官”的行政案件，存在著因當(dāng)?shù)卣姓深A(yù)立案難、勝訴率低等多個(gè)問題。河南作為全國(guó)首個(gè)在全省范圍推行行政案件異地管轄的省份，在這方面已經(jīng)取得很好的效果，河南模式值得在全國(guó)推廣。

記者從最高法了解到，最高法希望河南在行政案件異地管轄改革上能夠?yàn)槿珖?guó)提供可復(fù)制的模板，提升我國(guó)行政案件的審判效果。

異地管轄方式分“結(jié)對(duì)式”“推磨式”

作為律師，宋漢松主要代理的是行政類訴訟。在他的印象中，以前這類官司打起來一般都會(huì)比較難。

首先是立案難，宋漢松說，很多時(shí)候，當(dāng)?shù)匾粚彿ㄔ嚎吹奖桓娴氖钱?dāng)?shù)氐恼蛘哒嘘P(guān)部門，便不給立案。去年，他代理的一起案件便是這種情況。“那是中部地區(qū)的一起房產(chǎn)糾紛案件，因?yàn)楸桓媸强h政府，結(jié)果當(dāng)?shù)胤ㄔ翰挥枇浮！?/p>

即使立了案，有時(shí)還存在行政干預(yù)現(xiàn)象，“有的案件，政府部門向法院打了招呼，法院的判決往往有傾向性。”

除此之外，執(zhí)行也存在困難，老百姓勝訴了，但是法院對(duì)政府部門的執(zhí)行總是猶豫不決，延緩執(zhí)行。

不過，近一年來，宋漢松發(fā)現(xiàn)，行政類訴訟這種“三難”的情況在河南開始有了明顯好轉(zhuǎn)。

今年4月，宋漢松代理了一起涉及土地合同糾紛的行政案件。他的當(dāng)事人起訴河南省南陽(yáng)市鄧州市政府和國(guó)土部門，認(rèn)為他們?cè)谕恋睾贤m紛中存在違規(guī)行為。

按照正常管轄范圍，該案應(yīng)由南陽(yáng)市法院審理。但宋漢松擔(dān)心鄧州市政府會(huì)干預(yù)案件審理，便通過南陽(yáng)中院報(bào)請(qǐng)河南省高院，申請(qǐng)?jiān)摪府惖毓茌牎?/p>

讓他意外的是，河南省高院很快做出了異地管轄的決定，從報(bào)送到批復(fù)通知，只用了10天時(shí)間。根據(jù)河南省高院的批復(fù)，該案由信陽(yáng)市中院審理。今年6月，信陽(yáng)市中院已對(duì)該案正式立案。

“我現(xiàn)在對(duì)這案子很有信心。”宋漢松說。

除了證據(jù)充分，宋漢松的信心更多的源于河南省推行的行政案件異地管轄改革。

河南省高院副院長(zhǎng)袁永新介紹，從去年5月起，河南在全省法院推行行政案件異地管轄改革，凡河南省內(nèi)以縣政府和地市政府為被告的相關(guān)案件，交叉到相鄰的縣、市法院立案審理。

為此，河南省高院制定并對(duì)外公布《關(guān)于行政案件異地管轄問題的規(guī)定（試行）》，確定了省內(nèi)中級(jí)法院異地管轄分工，同時(shí)明確各個(gè)縣市的異地管轄分工由所在市中院確定。

以鄭州市為例，以往由鄭州市中院審理的以市政府為被告的行政案件，改革后，改由許昌市中院審理。而許昌市的類似案件則由鄭州市中院審理。

除了這種“結(jié)對(duì)式”的異地管轄方式，還有“推磨式”。所謂“推磨式”，是指三地的中院分別進(jìn)行異地管轄。比如，安陽(yáng)市中院管轄的行政案件由鶴壁中院審理，鶴壁中院管轄的行政案件由濮陽(yáng)市中院審理，而濮陽(yáng)市中院的案件則由安陽(yáng)市中院審理。

對(duì)于異地管轄方式的確定，主要考慮的是地理、人口等因素。一般來說，位于河南省中部地區(qū)地理距離較近、人口規(guī)模接近的三個(gè)城市，會(huì)考慮“推磨式”；而地理位置較偏遠(yuǎn)的城市，則考慮距離較近的兩個(gè)城市“結(jié)對(duì)”。

推行半年受案數(shù)量增長(zhǎng)24.6%

河南省行政案件異地管轄改革，源于十八屆三中全會(huì)的司法改革思路。

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出，探索建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度，確保依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)檢察權(quán)。

在袁永新看來，“民告官”案件的被告是行政機(jī)關(guān)，由于現(xiàn)行體制的原因，法院人財(cái)物受制于地方，行政審判長(zhǎng)期面臨行政機(jī)關(guān)的各種干預(yù)，成為影響案件公正的重要因素。

耿海建是登封市一名普通市民，也是一起行政案件的當(dāng)事人。他打行政官司的時(shí)候，身邊的朋友都說，打官司沒用。因?yàn)榉ㄔ阂彩锹犝模杂辛嗽┣摇笆虚L(zhǎng)”，不能找“院長(zhǎng)”，“院長(zhǎng)”聽“市長(zhǎng)”的。

耿海建的擔(dān)心不無道理。

信陽(yáng)市中院行政庭庭長(zhǎng)李德如坦言，很多人把行政庭叫做“麻煩庭”，因?yàn)樾姓讣蓴_大，法官不敢大膽工作，群眾信訪而不信法。一位基層行政庭的法官曾和他聊道，以前有一個(gè)案件，村民告政府，立案后村民仍繼續(xù)信訪。問為什么，村民說，去信訪就是要讓有關(guān)部門給法院施加壓力。

在河南省推行行政案件異地管轄后，這種現(xiàn)象有了很大的改觀。

袁永新為新京報(bào)記者提供了一組數(shù)字。在受案數(shù)量方面，推行改革前的去年上半年，河南全省法院受理一審行政案件5735件，而下半年推行異地管轄后，這一數(shù)字變?yōu)?146件，比上半年增多1411件，增幅24.6%。

其中，縣級(jí)以上政府作為被告的行政案件受案數(shù)量增長(zhǎng)更為明顯。去年下半年，河南省法院受理此類案件2085件，比改革前的上半年多出959件，增幅85%。

不僅受案數(shù)量有較大提升，“民告官”案件中，原告的勝訴率也有明顯增長(zhǎng)。

袁永新稱，2013年，全省法院一審行政案件原告勝訴率為10.18%。從去年7月到今年6月，行政案件異地管轄改革一年間，全省法院一審審結(jié)異地管轄案件3638件，依法判決原告勝訴1039起，原告勝訴率為28.56%，高出18%。

省內(nèi)基層法院將全部實(shí)行異地管轄

李德如認(rèn)為，數(shù)字變化的背后，更實(shí)質(zhì)的是法官審判質(zhì)效的提升。

他告訴新京報(bào)記者，以前，由于存在干擾，法官審案的質(zhì)量和效果要差一些。異地管轄改革后，審判機(jī)關(guān)與被告可能影響司法公正的因素不存在了，法官審案更主動(dòng)，案件審理質(zhì)量也大幅提升。拿信陽(yáng)市來說，以前基層法院的一審行政案件二審時(shí)，被信陽(yáng)市中院改判的比較多，而現(xiàn)在改判的已經(jīng)很少。

不僅如此，改革后，行政案件政府部門行政長(zhǎng)官出庭應(yīng)訴的比重也有很大提升。

更讓李德如沒有想到的是，他與一些政府部門負(fù)責(zé)人座談時(shí)，對(duì)方不僅沒有對(duì)這項(xiàng)改革提出質(zhì)疑，反而更多的是肯定。“他們和我講，行政案件在訴訟前有很多都是信訪事項(xiàng)，政府部門要花很多的人力物力去應(yīng)對(duì)，改革后他們的信訪壓力明顯減輕了。”

以信陽(yáng)市為例，行政案件異地管轄一年來，信陽(yáng)10個(gè)縣區(qū)，有6個(gè)沒有再發(fā)生一起行政案件的上訪。

中國(guó)政法大學(xué)終身教授應(yīng)松年認(rèn)為，立案登記制改革后，行政案件數(shù)量增幅明顯，如何解決行政案件行政干預(yù)和勝訴率低的問題，已成為地方法院需要突破的重要命題，河南省的做法正可以提供借鑒。

最高法有關(guān)人士表示，行政案件異地管轄改革其他省份也在做，不過河南是第一個(gè)在全省范圍內(nèi)推行該項(xiàng)改革的省份，最為重要的是，河南的改革是對(duì)法院管轄規(guī)則的調(diào)整，而非傳統(tǒng)只針對(duì)個(gè)案的指定管轄，這是行政訴訟管轄改革中的破冰之舉，對(duì)破解行政訴訟困局作用明顯。

河南省高院院長(zhǎng)張立勇現(xiàn)在更關(guān)心的是，如何解決異地管轄后可能給老百姓帶來的信訪訴累問題。“這項(xiàng)改革對(duì)于行政案件破除干擾，公正審理有非常大的意義，但是對(duì)于案件當(dāng)事人的原告，也就是老百姓，確實(shí)有可能出現(xiàn)訴訟成本增加的問題。”

張立勇算了一筆賬，以前在鄭州審理的案件，現(xiàn)在要去許昌審，老百姓的交通成本就會(huì)增加，有時(shí)還有住宿成本，可能一次就得有一二百元。

對(duì)此，河南省正在考慮對(duì)經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)較重的老百姓采用巡回審判的方式，到當(dāng)?shù)亻_設(shè)巡回法庭，讓老百姓少跑腿。

記者還從河南省高院了解到，目前，該院在原有規(guī)定的基礎(chǔ)上最新出臺(tái)了《行政案件異地管轄補(bǔ)充規(guī)定》，對(duì)省內(nèi)基層法院管轄的所有行政案件將全部實(shí)行異地管轄。

新京報(bào)記者 邢世偉