國家明確生態補償原則：“誰受益誰補償”

本報記者 王爾德 北京報道

近日，國務院辦公廳印發《關于健全生態保護補償機制的意見》（以下簡稱《意見》）。

21世紀經濟報道記者獲悉，這項政策醞釀已久。黨的十八屆三中全會明確提出“堅持誰受益、誰補償原則，完善對重點生態功能區的生態補償機制，推動地區間建立橫向生態補償制度”之后，政策制定進程加快。

2015年，我國修訂實施后的《環保法》明確規定：國家加大對生態保護地區的財政轉移支付力度。有關地方人民政府應當落實生態保護補償資金，確保其用于生態保護補償。

“《意見》確定了生態補償的原則為‘誰受益、誰補償’，這有利于厘清生態補償和生態賠償的關系。”中國農業大學中國生態補償政策研究中心主任靳樂山對21世紀經濟報道記者分析，“《意見》整體上將生態補償的范圍限定于生態保護領域的補償，大體上排除了生態建設領域的補償。”

在意見之外，發改委還在牽頭組織起草《生態補償條例》。

七大重點領域開展生態補償

《意見》提出了生態補償的七大重點領域，主要包括森林、草原、濕地、荒漠、海洋、水流、耕地。

“和2013年發改委主任徐紹史在十二屆全國人民代表大會常務委員會第二次會議上做有關生態補償的報告相比，《意見》明確將礦產資源開發排除在生態保護補償之外，這是一個很大的變化。”靳樂山分析。

在七大重點領域中，水流的生態補償最為引人關注。國辦要求，在江河源頭區、集中式飲用水水源地、重要河流敏感河段和水生態修復治理區、水產種質資源保護區、水土流失重點預防區和重點治理區、大江大河重要蓄滯洪區以及具有重要飲用水源或重要生態功能的湖泊，全面開展生態保護補償，適當提高補償標準。加大水土保持生態效益補償資金籌集力度。

靳樂山指出，水流的生態補償比其他6個領域的生態補償要復雜，因為流域的生態補償通常涉及到上下游和跨行政區域的問題，其中涉及到的利益協調機制比較復雜。

21世紀經濟報道記者獲悉，財政部和環保部正在共同推動流域上下游橫向生態補償機制建設工作，通過上下游建立“成本共擔、效益共享、合作共治”的機制，更好地運用經濟杠桿進行環境治理和生態保護，形成流域保護和治理的長效機制。

對此，財政部副部長劉昆曾經公開表示：“中央財政將通過水污染防治、國土江河綜合整治、農村環境綜合整治等資金渠道加大支持力度，將相關資金更多地向橫向生態補償這個平臺傾斜，以發揮資金合力。地方財政部門也要拓寬資金來源渠道，加大資金整合統籌力度，創新方式，更好地支持流域治理。”

開展橫向生態補償試點

《意見》提出，在中央轉移支付這種縱向生態保護補償之外，要推進橫向生態保護補償。

徐紹史曾經分析，橫向生態補償發展不足的主要原因是，在國家和地方層面，尚缺乏橫向生態補償的法律依據和政策規范；開發地區、受益地區與生態保護地區、流域上游地區與下游地區之間缺乏有效的協商平臺和機制。

為此，《意見》提出要研究制定以地方補償為主、中央財政給予支持的橫向生態保護補償機制辦法。鼓勵受益地區與保護生態地區、流域下游與上游通過資金補償、對口協作、產業轉移、人才培訓、共建園區等方式建立橫向補償關系。

國辦要求，鼓勵在具有重要生態功能、水資源供需矛盾突出、受各種污染危害或威脅嚴重的典型流域開展橫向生態保護補償試點。在長江、黃河等重要河流探索開展橫向生態保護補償試點。

同時，國家將繼續推進南水北調中線工程水源區對口支援、新安江水環境生態補償試點，推動在京津冀水源涵養區、廣西廣東九洲江、福建廣東汀江-韓江、江西廣東東江、云南貴州廣西廣東西江等開展跨地區生態保護補償試點。

“橫向生態補償機制在方案設計上應該簡單一些，不要弄得太復雜，無法或者不便操作。”環保部南京環科所所長高吉喜對21世紀經濟報道記者分析。