“2022年全年結案319件,調撤率100%,無一判決。”近日,湖北省高級人民法院在其微信公眾號發表文章稱,九畹溪人民法庭近年來深耕訴源治理,狠抓調解工作,“愿做‘沒有判決’的法庭”。
實際上,除了九畹溪人民法庭,全國多地法院的調解率都在近幾年出現明顯提升。哈密市融媒體中心6月24日發布的報道顯示,2023年以來,哈密市兩級法院調解成功率達到85.3%?!度嗣穹ㄔ簣蟆?月20日的報道指出,安徽省績溪縣人民法院2022年以來的調解成功率達到85%??κ彩腥嗣穹ㄔ汉坪比嗣穹ㄍピ谌ツ臧l文,稱其2022年1月至6月共調解案件310件,調解率100%。
糾紛在訴前就成功調解,是各地法院調解率提升過程中的一個明顯趨勢。在九畹溪人民法庭2022年319件結案案件中,就有120件是以訴前調解的方式處理的。
今年2月,最高人民法院立案庭庭長錢曉晨表示,訴前調解成功量自2019年以來,以年均83%的增幅持續增長,2022年訴前調解成功895萬件,同比增長46.6%。
中央財經大學法學院副教授曹建軍對《中國新聞周刊》指出,訴前調解已經成為法院多元化解決民事糾紛的重要手段。全國法院調解成功量的持續提升現象,在一定程度上反映出司法實務對訴前調解方式的旺盛需求。不過,曹建軍認為,也有必要反思這一司法統計數據的背后是否存在異常的推動因素。
在民事訴訟法學者、北京航空航天大學法學院教授肖建華看來,“口號司法或政績司法不是司法的追求,公正公平解決糾紛,迅速高效解決糾紛,才是司法的目的”。
“從源頭上減少訴訟增量”
武漢市洪山區人民法院立案庭庭長楊慶九擔任法官已逾32年,在他的印象中, 近幾年法院調解成功率的顯著提高是從推行“訴源治理”開始的。
訴源治理機制由法院系統率先提出和倡導。2019年2月27日,《最高人民法院關于深化人民法院司法體制綜合配套改革的意見——人民法院第五個五年改革綱要(2019—2023)》(以下簡稱《意見》)發布實施,首次提出訴源治理的概念,將訴源治理列為今后五年人民法院至關重要的改革任務,要求“堅持把非訴訟糾紛解決機制挺在前面,推動從源頭上減少訴訟增量”。
在此背景下,各地法院積極探索訴源治理的方法,訴前調解成為當前糾紛解決的重要手段。
楊慶九告訴《中國新聞周刊》,就訴前調解程序而言,如果兩方當事人都愿意訴前調解,法院會通過調解平臺,將案件指派給相關的調解組織或者調解員,在線上或是線下進行調解。如果調解成功,達成調解協議,將由法院進行司法確認,賦予調解協議的強制執行效力。
最高法披露的數據顯示,截至2022年底,對接法院的調解組織和調解員分別達到9.6萬家和37.2萬名,在線調解糾紛量累計3832萬件。
曹建軍認為,包括訴前調解在內的訴源治理在我國萌發乃至勃興,有其深層原因和內在動力。
我國的糾紛目前呈現出“案多人少”的嚴峻形勢。在當代中國社會變遷與轉型的背景下,糾紛數量激增,從2004年起,法院受理案件的數量一直在持續增長,在2016年和2019年先后突破2000萬件、3000萬件。與此同時,案件的增長速度顯著大于法官人數的增長幅度,特別是在經濟發達地區,積案問題嚴重,法官人均辦案數量畸高。
為提升司法審判的效率與質量,我國已經著手采取一系列內外措施進行改革,包括增加法院人財物供給、分類管理法官人員編制、改革審判方式和管理流程、運用信息化辦案手段等。曹建軍說,法院針對“人少”一端幾乎窮盡內外手段,現在自然將眼光放在矛盾的另一端即“案多”問題。非訴糾紛解決機制的運用和發展就屬于從源頭化解糾紛的根本舉措。
實際上,調解本就是一種根植于我國歷史文化傳統的糾紛解決方式。曹建軍指出,我國存在無訟少訟、互讓和解的文化傳統和社會心理,社會糾紛在源頭階段與基層空間存在訴外化解的潛在可能。
目前來看,訴源治理確實有明顯的成效。近兩年,楊慶九所在洪山法院的調解成功率已經達到65%左右。他說,“從我個人來說,法院的民事案件如果沒有這個調解成功率,法官的壓力要大很多。”他認為,基層法院把調解工作做好,上訴就不會多,上級法院的壓力也會變小。
除了減輕法院辦案人員的工作量,在北京瀛臺律師事務所律師王正陽看來,訴前調解還會節約當事人的成本,包括金錢成本和時間成本。時間成本方面,訴前調解的時間遠遠少于法院判決的時間,通常在一個月左右,少則幾天,而案件通過一審、二審,至少需要半年以上的時間。金錢成本方面,訴前調解不收取費用,相比普通民事案件的訴訟費,也能減少當事人的金錢成本。
九畹溪人民法庭將轄區堂鼓非遺文化與法治文化相結合,打造具有地方法治特色的“堂鼓法治夜校”。
許夏剛剛經歷過一次訴前調解,她對訴前調解程序的流暢印象深刻。6月下旬,她在拼多多下單了一批零食,吃過之后腹瀉數次,核查后,她發現食品中超過10包都已經變質。在與商家協商無果后,許夏選擇線上起訴。提交后,糾紛很快就轉到訴前調解,調解員迅速于線上在許夏和商家之間進行調解,并協商了700元的賠款。“這是我第一次起訴,意料之外的高效。從起訴到調解結案,三天解決,只跑了一趟法院。”許夏告訴《中國新聞周刊》,訴前調解確實加快了訴訟效率。
此外,王正陽告訴《中國新聞周刊》,訴前調解可以不讓雙方當事人矛盾激化。“案件一旦進入訴訟環節,雙方當事人往往會劍拔弩張,甚至激烈爭吵。而爭議解決的核心目的是解決矛盾,不是激化矛盾。因此,訴前調解在一定程度上可以讓雙方當事人的關系得到緩和。”
王正陽還指出,訴前調解一個更為根本的優勢,是調解協議經過司法確認后,可以達到和判決書一樣的法律效力。如果一方拒絕執行調解書的內容,另外一方也也可以申請法院強制執行。
調解率的“內卷”
盡管多地法院的調解成功率提升是大趨勢,但九畹溪人民法庭在2022年實現100%的調撤率,全年無一判決,仍顯得格外突出。
王正陽認為,九畹溪人民法庭的高調解率具有特殊性。九畹溪人民法庭位于湖北省宜昌市秭歸縣九畹溪鎮,是基層法院的派出機構。王正陽說,九畹溪人民法庭的性質決定了其全年的案件量不大,并且案件更多可能是鄰里糾紛,本身沒有太多復雜的爭議,因此更容易被調解。
曹建軍指出,九畹溪是旅游風景區,案件量本身就少,借助山區淳樸民風和村級基層組織的協助,相比于其他地區而言更容易達到百分百的調解率,“案件量小、爭議標的小、法律問題相對簡單,均使得調解成功率的提升相對而言更加簡單”。
不過,曹建軍也表示,調解成功率高到100%的程度,也可能有法院業績和創優方面的影響因素。
據媒體報道,湖北省宜昌市遠安縣人民法院2020年至2022年勞動爭議糾紛案件的調解成功率達到100%。2023年,遠安縣人民法院立案庭因優異的調解成功率而榮獲宜昌市政法英模集體。
曹建軍發現,我國中西部地區的民事司法更容易達到高比率的調解成功率。據《中國新聞周刊》記者檢索,對調解成功率進行宣傳的法院也多位于中西部地區。曹建軍認為,相對而言,北上廣深的法院會審理很多疑難復雜的案件,不少案件能夠成為指導性案例,完成法院的考核指標。而中西部地區的法院相對更追求調解成功率,提高調解成功率就成為法院獲得關注或突出成績的一種方式。
“如果訴前調解已經成為一個法院的特色甚至評優的主要指標,那么法院對訴前調解成功率只會推高,不會輕易降低。”曹建軍認為,一方面,這對當地法院和法官而言是業績負擔,反映民事司法圍繞調解率過度“內卷”的異化風險;另一方面,這會對周邊法院乃至全國其他地區法院傳導調解上的工作壓力,過度追求調解率會影響到當事人的合法權益和司法公正。
九畹溪人民法庭邀請當地人大代表參與調解。
肖建華說,過度追求調解率,容易造成虛假數據或一些不正常的攀比,“比如強迫調解或違法調解等現象,都是過去曾經發生過的問題。同樣的錯誤不應當再犯”。
《中國新聞周刊》記者在社交平臺看到,很多有調解經歷的人都表示提交線上起訴后,無論選擇是否接受調解,都會自動進入訴前調解的程序,這讓許多人表示不解。
曹建軍表示,隨著調解優先原則的倡導推行,先行調解的自愿性逐漸變成調解前置的強制性,“可以先行調解”變成“應當先行調解”,“裁決之前”變成“立案之前”,事先征求當事人同意的原則性機制變成事后聽取當事人異議的例外性機制。那么,糾紛當事人在訴前可能遇到行政調解、人民調解、行業調解、社會調解、司法調解等不同組織的調解活動干涉,可能會激起當事人對反復調解、糾纏調解、同質調解的不滿情緒。
肖建華也告訴《中國新聞周刊》,有些案件的當事人特別是商事糾紛的當事人,不愿意調解,沒有訴前調解的意愿,就不應當強迫其進入訴前調解。“現在我國沒有關于強制訴前調解的法律規定,有些地方法院將強制訴前調解作為一項司法政策,把所有案件都納入訴前調解的軌道,也是不妥當的。”
在工作過程中,王正陽發現,過度追求調解率也可能對案件產生不利影響。有時,部分當事人是迫于裁判壓力,抱著得過且過的心態,在法院調解過程中,隨意達成調解協議,并不是真的想履行義務。簽訂調解協議時,當事人履行義務的條件還是可能實現的,但后來發生了變化,比如當事人投資失敗,降低了當事人償還債務的能力,無力再履行調解書確定的義務,會讓案件重新回到法院的執行層面,增加執行壓力。另外,王正陽指出,很多當事人在訴訟中需要提前保全對方的財產,但是通過調解程序,對方當事人更早地知道了被訴的情況,就有可能惡意拖延案件時間,甚至是轉移財產。
實際上,最高法近年來也在強調不應片面追求調解率。5月30日,最高法院黨組書記、院長張軍率調研組在云南展開調研,他在昆明市中級人民法院訴服中心調解咨詢窗口得知有兩位當事人的專利權被侵犯,希望通過訴前調解解決問題。張軍表示,案件能夠調解結案,雙方當事人也認可,這樣的效果很好,“但法院在調解案件的同時,也要看侵權人能不能切實糾正自己的侵權行為。如果不能,還是要依法懲治,不能簡單地息事寧人了事”。
如何避免讓法院在提高調解率的過程中影響到當事人的合法權益和司法公正?曹建軍認為,可以通過民事訴訟法及其相關的司法解釋,增加非訴訟糾紛解決和訴源治理的監督機制和制約機制。另外,還可以引入第三方的中立性評估,例如當法院的調解成功率達到100%,法院要敢于公開調解成功的案件案號,并且允許第三方機構進行評估,這樣才能公正地觀察和判斷訴前調解數據到底是否生發于內部的實際需求,外部的推動是否依循法治手段且保持在合理的限度內。
應形成概念邊界和穩定機制
“‘訴源治理’作為‘楓橋經驗’與社會治理的融合戰略,吸引了中央、地方各機關、各部門的高度關注,被視為增進社會和諧、提升人民群眾司法獲得感、推進社會治理現代化的重要舉措。”曹建軍認為,訴源治理在理念上是具有先進性的。
不過,他同時指出,在推行訴前調解制度時,部分法院可能還會存在一些不規范的現象。
2022年6月,趙元被卷入了一場訴前調解。此前,趙元和甲某名下共有一個大型超市,甲某想從銀行借一筆貸款,但是沒有資質,于是甲某以該超市作抵押,同時還借助名下有一家公司的乙某,在銀行拿到了1200萬的貸款。后來,甲某無力償還貸款,銀行起訴,法院進行訴前調解。趙元表示,自己沒有接到法院的調解通知,沒有參與法院組織的線下調解,但是甲某和銀行在訴前調解的過程中簽署了調解協議,申請了司法確認,調解生效后,趙元及其配偶的財產均被凍結。
調解執行后,趙元向執行局提出異議,并在法院提交了再審材料,仍在等待處理。趙元表示,自己不清楚訴前調解的流程,但認為自己在不知情的情況下被執行了。
趙元的女兒趙陽是一位在長沙執業的律師,她對《中國新聞周刊》表示,就其個人工作經驗而言,庭上調解的過程中,法官審核和解釋都比較嚴格,而訴前調解的程序是否規范,就要看當地法院的具體情況了。
曹建軍指出,主持訴前調解的主體應該是什么,沒有明確規定,有些地方法院存在讓法官助理甚至是書記員進行訴前調解的情況,有些法院會引入調解組織和調解員。
在訴前調解的流程中,調解組織和調解員自身的專業素質和調解方式尤其重要?!吨袊侣勚芸吩谏缃黄脚_上看到,有部分當事人圍繞訴前調解的負面反饋與調解員息息相關。
調解員的組成比較多元。根據九畹溪人民法庭的宣傳文章,其會選聘德高望重的基層黨員和鄉賢能人擔任調解“專家”。玉樹市人民法院在一篇文章中提到,特邀調解經驗豐富、工作能力較強的退休法官聘任為調解員。在云南省廣南縣人民法院成立的訴前調解機構“民族調解工作室”中,調解員是當地退休少數民族干部。調解員的資質如何認定?這個流程由法院掌握,整個過程仍缺乏監督。
在曹建軍看來,訴源治理從2019年推開至今,還沒有形成概念邊界和穩定機制,目前甚至呈現出格局擴張化、概念模糊化、導向同質化、改革口號化的問題。
以格局擴張化為例,曹建軍說,法院追求中心主導地位、包攬糾紛解決工作,加重了法官在審判之外的工作負擔與現實壓力,可能損害法官中立角色,引起實踐的失范甚至異化的風險。他認為,法院應該在訴源治理機制中回歸輔助者的角色,積極尋求政府及其職能部門、社會自治力量的協助配合,應以糾紛的可訴性為標準提供訴前糾紛化解的方案與服務,明確訴源治理與訴訟裁判的界線。
“各地改革為推陳出新、追求特色,不斷擴張訴源治理的內容,持續加重法院的負擔。”曹建軍認為,我國應當以體系化的程序規則明確訴源治理在網格化、強制化、運動化方面的限度,警惕行政化傾向和管控性思維。只有司法與行政保持適度的異質化與距離感,行政之外的社會治理渠道才能維持暢通和有效。
(文中許夏、趙元、趙陽為化名,實習生陳袁對本文亦有貢獻)
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